政策導(dǎo)讀

快遞業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，也是推動流通方式轉(zhuǎn)型、促進消費升級的現(xiàn)代化先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等方面發(fā)揮著重要作用。我國快遞業(yè)歷經(jīng)十年持續(xù)快速發(fā)展，規(guī)模增速依然高位運行，新業(yè)態(tài)、新動能不斷呈現(xiàn)?！犊爝f暫行條例》此時出臺，是為了持續(xù)推動快遞業(yè)健康發(fā)展，保障快遞安全，保護用戶合法權(quán)益，促成快遞業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、立法背景

《快遞暫行條例》是在我國快遞業(yè)實現(xiàn)發(fā)展的基礎(chǔ)上制定的。2007年以來，特別是2009年郵政法明確了快遞企業(yè)的法律地位后，我國快遞業(yè)由小到大迅猛發(fā)展，市場結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，資源要素加速聚集。2017年全國快遞業(yè)務(wù)量完成了400.6億件，是2007年的33.4倍，年均增長達到42%；2017年快遞業(yè)務(wù)收入近5000億元，是2007年的14.5倍，年均增幅達30.6%。我國快遞業(yè)務(wù)量規(guī)模已經(jīng)連續(xù)4年位居世界第一，每年新增就業(yè)20萬人，包裹快遞量超過美國、日本、歐洲等發(fā)達經(jīng)濟體，對全球包裹快遞量的增長貢獻率超過了50%。我國已經(jīng)成為名副其實的快遞大國。隨著業(yè)務(wù)規(guī)模的壯大，我國快遞企業(yè)迎來了上市的高峰期，已經(jīng)有7家企業(yè)陸續(xù)上市，形成了7家年收入超過300億元的企業(yè)集團?？爝f業(yè)科技創(chuàng)新和綠色發(fā)展取得了積極的進展，全國建成上百個智能化分撥中心，投入運行的智能快件箱突破20萬組。無人倉、無人機、無人車的研發(fā)應(yīng)用步伐持續(xù)加快，主要品牌快遞企業(yè)的電子運單普及率提升至80%,新能源運輸車保有量突破7000輛。在發(fā)展過程中，快遞業(yè)仍面臨制度層面的現(xiàn)實問題，快遞車輛通行難，快件集散、分揀等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，末端網(wǎng)點法律地位不明晰，快遞加盟等經(jīng)營秩序需進一步規(guī)范，有關(guān)服務(wù)規(guī)則不夠明確，寄遞渠道安全壓力較大，亟需制定行政法規(guī)予以規(guī)范和保障。黨的十九大為快遞業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，國務(wù)院要求堅持包容審慎監(jiān)管原則，對優(yōu)化快遞業(yè)的政策環(huán)境，增強快遞服務(wù)能力，提升快遞服務(wù)質(zhì)效提出了新的要求。制定《快遞暫行條例》正是為了保障我國快遞業(yè)實現(xiàn)由大到強的轉(zhuǎn)變，促進高質(zhì)量的發(fā)展，建設(shè)郵政強國，更好地滿足人民對美好生活的用郵需求。

二、立法思路

《快遞暫行條例》致力于促進快遞業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，使人民群眾擁有更大的獲得感，在立法過程中堅持了公開透明、廣泛參與的原則，積極聽取和兼顧了公眾、政府部門、協(xié)會、企業(yè)和員工的意見和訴求，努力畫大同心圓，取得最大公約數(shù)?！犊爝f暫行條例》貫徹了包容審慎、創(chuàng)新務(wù)實的原則，將快遞業(yè)作為與新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)關(guān)系緊密的新興產(chǎn)業(yè)，充分融入了快遞業(yè)的發(fā)展需求、改革需求和管理需求。立法思路主要體現(xiàn)在三個著力點。

1．促進發(fā)展。將促進快遞業(yè)持續(xù)健康發(fā)展作為立法的著力點，著重解決制約發(fā)展的體制機制問題，釋放制度紅利。《快遞暫行條例》設(shè)專章規(guī)定了發(fā)展保障，制定了一系列促進快遞業(yè)發(fā)展的制度措施，既解決業(yè)內(nèi)存在的問題，也解決快遞業(yè)與其他行業(yè)銜接協(xié)調(diào)方面的問題。同時，以經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)作為制度調(diào)節(jié)重點，制度紅利以企業(yè)的實際感受為衡量標準，充分考慮企業(yè)感受向消費者傳導(dǎo)的過程，在制度設(shè)計上堅持有效保護消費者合法權(quán)益。

2．服務(wù)民生。著力完善快遞服務(wù)規(guī)則，規(guī)范快遞秩序，理順法律關(guān)系，使企業(yè)和用戶形成明確的法律預(yù)期，引導(dǎo)企業(yè)不斷提升服務(wù)水平。通過具體的規(guī)范明確行為預(yù)期，特別是針對業(yè)內(nèi)普遍采用的加盟經(jīng)營模式，明確了制度規(guī)范，對快遞服務(wù)中容易產(chǎn)生糾紛的問題作出相應(yīng)規(guī)定。

3．保障安全。從制度上牢牢守住安全底線，著力保障公共安全和用戶信息安全?！犊爝f暫行條例》立足實際情況，聚焦快遞業(yè)安全發(fā)展的老問題和新挑戰(zhàn)，對用戶的電子數(shù)據(jù)信息安全進行了專門規(guī)定，立法過程中充分研究了企業(yè)使用電子運單等形式保障信息安全的做法，對企業(yè)違規(guī)行為規(guī)定了嚴格的法律責(zé)任。

三、立法過程

《快遞暫行條例》立法工作得到了黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)懷，得到了有關(guān)部門、地方政府和人民群眾的支持，也凝聚了全行業(yè)的智慧和力量。制定快遞行政法規(guī)，是國務(wù)院立法計劃明確的“全面深化改革急需的項目”，立法進程隨著我國快遞業(yè)的發(fā)展而加速推進。立法工作的重要時間節(jié)點與快遞業(yè)發(fā)展中的標志性事件緊密結(jié)合在一起。2013年，全國快遞年業(yè)務(wù)量達到90億件，國家郵政局按國務(wù)院部署正式啟動條例草案起草工作。2014年，快遞年業(yè)務(wù)量突破100億件，國家郵政局起草形成了條例草案，并向社會廣泛征求意見。2015年，快遞年業(yè)務(wù)量完成200億件之后，全國政協(xié)雙周協(xié)商會將快遞條例的制定納入?yún)f(xié)商范疇。2017年初，全國快遞年業(yè)務(wù)量超過300億件，國務(wù)院法制辦原則確定了條例草案的內(nèi)容。2017年7月，國務(wù)院常務(wù)會議進行了第一次審議，將這部行政法規(guī)命名為《快遞暫行條例》，同時決定再一次向社會公開征求意見。2017年10月，在充分征求和吸收快遞員、企業(yè)、協(xié)會、公眾意見的基礎(chǔ)上，國家郵政局會同國務(wù)院有關(guān)部門修改完成了草案，按程序提交國務(wù)院。2018年2月7日，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過了《快遞暫行條例（草案）》，3月2日，李克強總理正式簽署。此時，恰逢快遞年業(yè)務(wù)量突破400億件?！犊爝f暫行條例》的立法工作，見證了我國快遞業(yè)實現(xiàn)跨越發(fā)展的歷程，激勵鼓舞著快遞業(yè)始終堅持發(fā)展第一要務(wù)，推動行業(yè)發(fā)展不斷邁上新臺階。

四、主要制度安排

《快遞暫行條例》共8章48條，內(nèi)容豐富、實用，對經(jīng)營、使用、監(jiān)督管理快遞業(yè)務(wù)作出了規(guī)范與保障，是有關(guān)部門、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、從業(yè)人員和用戶應(yīng)當遵守的行為規(guī)則。《快遞暫行條例》的制度安排在許多方面實現(xiàn)了突破和創(chuàng)新，有些突破可以說是歷史性的。

1．命名為“暫行條例”。根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議決定，條例命名為“暫行條例”。如此命名，有兩個方面的考慮。一是快遞是新業(yè)態(tài)，存在很多未知事項，應(yīng)當為制度安排留有空間。二是政府部門要堅持包容審慎監(jiān)管，對此李克強總理指出，針對《快遞暫行條例》執(zhí)行過程中的一些問題，可以不斷總結(jié)經(jīng)驗，及時調(diào)整制度措施，更好地適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新動能發(fā)展的需要?！犊爝f暫行條例》是國務(wù)院行政法規(guī)，法律位階較高，其強制力、規(guī)范性以及指引、評價作用，將為我國快遞物流領(lǐng)域帶來重大而深遠的影響。條例中關(guān)于其他政府部門的名稱表述，將在國務(wù)院機構(gòu)改革全面施行后，參與行政法規(guī)的打包修改。

2．促進行業(yè)發(fā)展?！犊爝f暫行條例》為保障快遞業(yè)健康發(fā)展，制定了內(nèi)容豐富的制度安排。一是加強外部支撐，對營商環(huán)境、競爭秩序、發(fā)展規(guī)劃等提出了要求，為政府部門和行業(yè)協(xié)會設(shè)定了責(zé)任，強調(diào)地方政府要建立健全促進快遞業(yè)健康發(fā)展的政策措施，保障企業(yè)及員工的合法權(quán)益。二是破解行業(yè)難題，對制約發(fā)展的共性問題安排了解決途徑，要求將快遞相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施用地納入地方城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，破解用地難；要求保障快遞服務(wù)車輛通行和臨時?？繖?quán)利，破解上路難；要求企事業(yè)單位、住宅小區(qū)管理單位為快遞服務(wù)提供必要的便利，破解上門難。三是凝聚發(fā)展合力，建立了明確的制度導(dǎo)向，鼓勵快遞業(yè)與制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)業(yè)等行業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動快遞業(yè)與電子商務(wù)融合發(fā)展，引導(dǎo)快遞業(yè)與鐵路、公路、水路、民航等行業(yè)進行標準對接。四是支持企業(yè)做強，支持企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式和服務(wù)方式，鼓勵企業(yè)采用先進技術(shù)，推廣應(yīng)用自動化、機械化和智能設(shè)施設(shè)備，鼓勵共享末端服務(wù)設(shè)施，鼓勵開展進出境業(yè)務(wù)，支持在境外依法開辦服務(wù)機構(gòu)和處理場所。五是引導(dǎo)綠色發(fā)展，建立了綠色生產(chǎn)消費的制度導(dǎo)向，明確鼓勵企業(yè)和寄件人使用可降解、可重復(fù)使用的環(huán)保包裝材料，鼓勵企業(yè)采取措施回收快件包裝，充分發(fā)揮相關(guān)各方積極性，共促快件包裝材料的減量化利用和再利用。六是支持跨境發(fā)展，條例對優(yōu)化通關(guān)管理服務(wù)提出要求，規(guī)定有關(guān)部門應(yīng)當建立協(xié)作機制，完善進出境快件管理，推動實現(xiàn)快件便捷通關(guān)。

3．推進“放管服”改革?！犊爝f暫行條例》按照“放管服”改革的方向，進行了制度上的突破和創(chuàng)新。一是減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，條例明確禁止地方政府出臺違反公平競爭、可能造成地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷的政策措施，以保證把市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動交給市場。二是簡化末端網(wǎng)點開辦手續(xù)，條例明確了快遞末端網(wǎng)點的法律地位，規(guī)定進行屬地的事后備案，無需辦理營業(yè)執(zhí)照，并支持和鼓勵在農(nóng)村、偏遠地區(qū)發(fā)展快遞服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完善快遞末端網(wǎng)點布局，減輕了企業(yè)布局末端網(wǎng)絡(luò)的負擔(dān)。三是健全協(xié)同共治管理模式，條例注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律作用，要求協(xié)會促進企業(yè)守法、誠信、安全經(jīng)營，督促企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，引導(dǎo)企業(yè)不斷提高快遞服務(wù)質(zhì)量和水平。四是構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制，條例規(guī)定加強快遞業(yè)誠信體系建設(shè)，建立健全快遞業(yè)信用記錄、信息公開、信用評價制度，依法實施聯(lián)合懲戒措施，提高快遞業(yè)信用水平。五是規(guī)范事中事后監(jiān)管行為，限定了郵政管理部門監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容，固化了“雙隨機、一公開”日常檢查制度，規(guī)定郵政管理部門利用先進技術(shù)手段進行檢查，創(chuàng)新了監(jiān)管方式。

4．保護用戶權(quán)益。《快遞暫行條例》重視保護用戶合法權(quán)益，對用戶集中關(guān)注的快件損失索賠和個人信息安全問題作了安排。一是防止采用加盟模式的企業(yè)在用戶索賠問題上推諉，條例針對快遞網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)的特點，規(guī)定用戶可以向商標、字號、快遞運單的所屬企業(yè)要求賠償，也可以向?qū)嶋H提供服務(wù)的企業(yè)要求賠償。二是要求企業(yè)提供統(tǒng)一的投訴處理服務(wù)，規(guī)定在7日內(nèi)予以處理并告知用戶，并對不按照規(guī)定提供投訴處理服務(wù)的行為設(shè)定了行政處罰。三是引入快件損失賠償商業(yè)保險，條例鼓勵保險公司開發(fā)相關(guān)責(zé)任險種，鼓勵經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)投保，讓用戶多一層賠付保障。四是保障用戶在節(jié)假日期間使用快遞服務(wù)，條例要求企業(yè)向社會公告暫?？爝f服務(wù)的原因和期限，幫助用戶建立合理的消費預(yù)期，鼓勵企業(yè)根據(jù)業(yè)務(wù)量變化實際情況，在節(jié)假日期間為用戶提供正常的快遞服務(wù)，以此指引企業(yè)通過合理安排值班休假以及給予員工物質(zhì)精神激勵等多種有效措施，努力實現(xiàn)消費者與勞動者的互利共贏。五是從多個層面保護用戶信息安全，條例禁止在快遞運單上記錄不必要的信息，減少個人信息泄露的風(fēng)險點；限定實名收寄的快件范圍，明確企業(yè)搜集用戶信息的行為邊界；規(guī)定了信息泄露時的補救義務(wù)，為企業(yè)設(shè)定了法律責(zé)任；加強監(jiān)督檢查，強化快遞運單及電子數(shù)據(jù)管理。條例基本建立了企業(yè)合法獲取、使用、保管信息，郵政管理部門依法引導(dǎo)、檢查和追責(zé)的用戶信息保護機制。

5．完善服務(wù)規(guī)則?！犊爝f暫行條例》針對實踐中存在的服務(wù)質(zhì)量問題，對快遞服務(wù)規(guī)則進行了完善和強化。一是確立了快件保價基本規(guī)范。明確要求企業(yè)與寄件人按照約定的保價規(guī)則確定賠償責(zé)任，要求企業(yè)在寄件人填寫運單前告知保價規(guī)則，允許企業(yè)要求寄件人對貴重物品保價，銜接了未保價快件的賠償責(zé)任。這一規(guī)定填補了郵政法只規(guī)定給據(jù)郵件保價、未規(guī)定快件保價的空白。二是強化了快件處理操作規(guī)范。明確要求企業(yè)規(guī)范操作，防止造成快件損毀，并銜接了運送特定物品的特殊規(guī)定，指引企業(yè)在操作中采取有效措施保障快件安全。這一規(guī)定肯定了“不著地、不拋件”的管理要求，進一步防范“野蠻操作”。三是明確了投遞和驗收規(guī)則，從行政法規(guī)層面肯定了快件收件人指定代收人的實踐做法，并規(guī)定當面驗收是收件人、代收人的權(quán)利，要求企業(yè)告知收件人或者代收人當面驗收。四是補充了無法投遞快件的處理規(guī)則。允許企業(yè)根據(jù)寄件人要求處理無法投遞的快件，細化了無法投遞又無法退回快件的處理程序，明確了有關(guān)部門和企業(yè)的責(zé)任。五是充實了快遞服務(wù)賠償規(guī)則。明確將快件延誤納入企業(yè)賠償范圍，并銜接保價和民事賠償規(guī)則。這一制度安排將行業(yè)實踐經(jīng)驗上升為行政法規(guī)的規(guī)定，在郵政法的基礎(chǔ)上擴大了保護范圍。

6．保障快遞安全。《快遞暫行條例》堅持將安全作為前提和基礎(chǔ)。針對快遞服務(wù)點多、線長、面廣的實際情況，根據(jù)快遞操作過程中人貨分離、遞送便捷的特點，條例注重在提高人防、技防、物防的基礎(chǔ)上，優(yōu)化、實化、細化快件收寄驗視、實名收寄、過機安檢制度，增加數(shù)據(jù)安全管理制度，強化安全生產(chǎn)制度。一是在收寄驗視和安檢操作方面，要求企業(yè)必須作出驗視標識和安檢標識，明晰了企業(yè)在安全操作中的責(zé)任。二是在實名收寄方面，要求用戶提供身份信息，對拒不提供身份信息或者身份信息不實的，企業(yè)不得收寄，在不降低安全防范水平的前提下，減少了開展實名收寄的壓力和阻力。三是在安全檢查方面，允許企業(yè)根據(jù)自身情況選擇自行安檢或者委托安檢，有利于節(jié)約資源、提高效率，提升安檢操作的專業(yè)化水平。四是在快遞運單和電子數(shù)據(jù)管理方面，明確要求妥善保管電子數(shù)據(jù)、定期銷毀運單，并設(shè)定了處罰措施，賦權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門制定具體辦法。五是在安全生產(chǎn)方面，重申企業(yè)應(yīng)當建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，要求企業(yè)制定應(yīng)急預(yù)案，定期開展應(yīng)急演練，發(fā)生突發(fā)事件妥善處理并向郵政管理部門報告。

五、開啟新的征程

《快遞暫行條例》是郵政業(yè)在黨的十九大之后取得的重要立法成果，貫徹了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，是郵政業(yè)推動科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要實踐，給行業(yè)改革發(fā)展帶來了歷史性機遇，具有里程碑的意義。

1．《快遞暫行條例》的出臺，是對郵政體制改革實踐成果的權(quán)威總結(jié)和高度肯定。政企分開釋放了郵政業(yè)的生機活力，十年快速發(fā)展，行業(yè)規(guī)模不斷擴大，生產(chǎn)要素加快聚集，奠定了優(yōu)化頂層設(shè)計的經(jīng)濟基礎(chǔ)。全面加強法治郵政建設(shè)保護了郵政業(yè)持續(xù)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性，新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現(xiàn)，就業(yè)人數(shù)連年增長，社會各方高度關(guān)注，奠定了行政法規(guī)立法的社會基礎(chǔ)。郵政管理體制的完善，維護了郵政市場秩序，帶動全行業(yè)爭取到更多利好、更大支持，強化了全行業(yè)推進制度建設(shè)的組織性、統(tǒng)一性，為推動條例出臺奠定了行業(yè)基礎(chǔ)。國務(wù)院頒布《快遞暫行條例》，是對郵政體制改革成功實踐最有信服力的總結(jié)，更是對郵政業(yè)和郵政管理部門的新的更高要求。

2．《快遞暫行條例》的出臺，從國務(wù)院行政法規(guī)的高度宣告郵政業(yè)全面轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段?！犊爝f暫行條例》立足我國郵政業(yè)發(fā)展實際，破解制約行業(yè)發(fā)展的體制機制問題，大大優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展實現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，鞏固勞動力、土地、資本、創(chuàng)新等要素優(yōu)化配置成果，推動提高行業(yè)全要素生產(chǎn)率，是郵政業(yè)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要制度保障?！犊爝f暫行條例》將在維護市場公平競爭秩序，推進行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升行業(yè)發(fā)展水平，保障人民用郵權(quán)益，服務(wù)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新等方面發(fā)揮基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的作用，為我國邁向郵政強國賦予厚重而持久的能量。

3．《快遞暫行條例》的出臺，開辟了郵政業(yè)服務(wù)人民美好生活的新起點?！犊爝f暫行條例》貫徹了以人民為中心的發(fā)展思想，立足人民群眾對美好生活的用郵需求，全方位優(yōu)化了快遞服務(wù)運行體系，引導(dǎo)廣大用戶、企業(yè)、從業(yè)人員對行政法規(guī)的制度安排形成明確預(yù)期?！犊爝f暫行條例》堅持提升消費者使用快遞服務(wù)的獲得感、幸福感和安全感，注重培養(yǎng)和保護從業(yè)人員的存在感、歸屬感和自豪感，鼓勵郵政業(yè)充分發(fā)揮勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，更好發(fā)揮對生產(chǎn)生活的服務(wù)作用，推動郵政業(yè)始終按人民期盼的方向大踏步邁進。

4．《快遞暫行條例》的出臺，開創(chuàng)了郵政業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的新境界?！犊爝f暫行條例》的制度安排貫徹了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享理念，堅持了安全發(fā)展理念，肯定了郵政業(yè)“打通上下游、拓展產(chǎn)業(yè)鏈、畫大同心圓、構(gòu)建生態(tài)圈”的發(fā)展思路，在全國范圍內(nèi)凝聚了共識?！犊爝f暫行條例》充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，深入平衡企業(yè)與用戶的權(quán)利義務(wù)，積極營造上游與下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的好勢頭，將郵政業(yè)的長遠發(fā)展引向廣闊天地。

5．《快遞暫行條例》的出臺，開啟了郵政業(yè)制度建設(shè)的新征程?！犊爝f暫行條例》是全球為數(shù)不多的全方位調(diào)整快遞法律關(guān)系的專門法，為世界郵政業(yè)改革發(fā)展貢獻了“中國智慧”，增強了我國郵政業(yè)頂層設(shè)計的自信?！犊爝f暫行條例》作為行政法規(guī)，其效力僅次于郵政法，是今后制修訂郵政部門規(guī)章、規(guī)范性文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的新依據(jù)。《快遞暫行條例》的出臺，豐富和完善了郵政業(yè)法律法規(guī)的總體構(gòu)成，對構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的郵政業(yè)制度體系具有承上啟下、承前啟后的關(guān)鍵作用。